一、出台广西水利建设项目工程总承包指导意见的背景和必要性
2015年4月，自治区人民政府《关于千方百计做好稳增长工作的意见》（桂政发〔2015〕19号）第十项提出，“探索项目实施方式，对总投资200万元及以上、且政府投资占50%及以上的政府投资非经营性建设项目，原则上采取工程总承包（设计、采购、施工总承包或者设计、施工总承包）建设模式加快进度”。2015年6月，自治区发展和改革委《关于采取工程总承包模式加快推进项目建设的通知》（桂发改投资〔2015〕687号）要求，工程总承包项目优先考虑资金来源有保障的公益性、基础性政府投资项目，如中央预算内投资补助的保障性安居工程、教育、卫生、水利基础设施等。同时，明确了工程总承包的主要方式为设计采购施工（EPC）/交钥匙总承包和设计－施工总承包（D－B），还可以根据工程项目的不同规模、类型和业主要求，采取设计－采购总承包（E－P）、采购－施工总承包（P－C）等方式。
2017年2月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），要求加快推行工程总承包。装配式建筑原则上应采用工程总承包模式。政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。加快完善工程总承包相关的招标投标、施工许可、竣工验收等制度规定。按照总承包负总责的原则，落实工程总承包单位在工程质量安全、进度控制、成本管理等方面的责任。除以暂估价形式包括在工程总承包范围内且依法必须进行招标的项目外，工程总承包单位可以直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务。2018年3月，自治区人民政府办公厅印发《广西壮族自治区人民政府办公厅关于促进建筑业持续健康发展的实施意见》（桂政办发〔2018〕29号），要求装配式建筑、政府和国有资金投资金额5000万元（含）以上的非盈利公益性项目，原则上采用工程总承包模式。
近年来，国家将水利作为基础设施建设和保障改善民生的重点领域，不断加大投入力度，水利建设项目点多、面广、量大，建设任务十分繁重。基层水利技术力量薄弱、项目管理落后、实施效率不高、管理力量不足等问题日益突出，严重制约了项目的顺利推进，影响了工程效益的正常发挥。
为破解基层水利建设任务繁重、建设管理能力不足的难题，加快推进水利工程建设，结合桂政发〔2015〕19号文和桂发改投资〔2015〕687号文的要求，从2015年下半年开始，我区在水利工程建设中进行了工程总承包建设模式的探索，并取得了一定的效果，但也暴露出一些问题，如政策依据不足，工程建设相关管理资料整理与工程总承包模式不相适应，个别总承包单位与监理单位存在关联关系等。为解决工程总承包试点期间遇到的问题，制定工程总承包指导意见很有必要。
基于2015年至2018年国家和自治区层面出台了一系列文件要求加快推进工程总承包建设模式，为加强和规范我区水利建设项目工程总承包的发承包管理，提高水利工程建设管理水平，同时为各级水行政主管部门和工程项目法人推行工程总承包提供支持与指导，制定《广西壮族自治区水利建设项目工程总承包指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》）。
二、《指导意见》规范的主要内容
制定《指导意见》，是为了加强和规范我区水利建设项目工程总承包项目发承包、实施与管理。主要从工程总承包总体要求、工程总承包项目发包与承包行为和强化工程总承包实施与管理几方面对工程总承包模式进行了规范。一是明确了工程总承包建设模式的适用范围、主要方式和工程总承包的范畴；二是明确了采用工程总承包建设模式或者其他建设模式是项目法人的权利，无需报相关水行政主管部门审批；三是明确了项目法人和工程总承包单位的责任、风险分担的内容；四是明确了工程总承包项目分包和分包方式；五是明确了工程总承包项目合同价格形式和计价要求；六是明确了工程总承包参建单位的管理工作要求。
三、有关问题的说明
（一）关于《指导意见》的制定依据
为贯彻中共中央、国务院关于深化建筑业“放管服”改革要求，促进建筑业持续健康发展，完善管理体制机制，2016年住房城乡建设部印发《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号），从工程总承包的模式、管理制度、推进工程总承包发展的组织和实施等方面提出了相应的意见。2017年国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）（以下简称《国务院意见》）。2018年自治区人民政府办公厅印发《广西壮族自治区人民政府办公厅关于促进建筑业持续健康发展的实施意见》（桂政办发〔2018〕29号）（以下简称《广西实施意见》），明确提出完善工程建设组织模式，加快推进工程总承包。本《指导意见》主要依据以上这三个规范性文件来起草。
（二）关于《指导意见》的适用范围
“（三）广西壮族自治区各级政府投资或者以政府投资为主的水利项目实行工程总承包，适用本指导意见。”
根据《广西实施意见》的要求，装配式建筑、政府和国有资金投资金额5000万元（含）以上的非盈利公益性项目，原则上采用工程总承包模式。由于水利工程基本上属于非盈利公益性项目，且基本上均由政府投资或以政府投资为主，因此，《指导意见》的适用范围确定为各级政府投资或以政府投资为主的水利项目。
（三）关于工程总承包建设模式的选择
“（四）第三段，项目法人可以根据水利建设项目的规模和复杂程度，结合自身的管理能力水平和建设周期等因素，自行选择水利工程总承包建设模式。”
在之前的水利方面相关文件中，对选择工程总承包建设模式是否需要审批没有明确，从而在各级水行政主管部门形成了两种不同的意见，一种意见认为采用何种建设实施方式，属于项目法人的权利，由项目法人自行选择，另一种意见认为采用工程总承包模式应报项目建设主管部门审批，给项目法人操作造成困难。2016年5月，住房城乡建设部出台了《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）， “优先采用工程总承包模式。建设单位在选择建设项目组织实施方式时，应当本着质量可靠、效率优先的原则，优先采用工程总承包模式。”明确了采用工程总承包实施方式由建设单位选择。本《指导意见》参考建设部的规定，适应当前“放、管、服”改革的要求，明确水利工程总承包建设模式的选择由项目法人自行决定，保障了项目法人的合法权益，有利于进一步提高效率。
（四）关于工程总承包的发包阶段和发包范围
1．发包阶段。“实行工程总承包的项目，可以从项目可行性研究报告、环境影响评价文件等批准后发包，也可以从初步设计报告（或者实施方案）批准后发包。”传统的工程建设项目招标发包方式是设计和施工分别发包，设计发包一般在可行性研究报告批复后，而施工发包则在初步设计批复之后，设计与施工的发包在两个不同的阶段。水利部《关于调整水利工程建设项目施工准备开工条件的通知》（水建管〔2017〕177号）对水利工程建设项目开工施工准备开工条件进行了调整，项目可行性研究报告已经批准，环境影响评价文件等已经批准，年度投资计划已经下达或建设资金已落实，项目法人即可开展施工准备，开工建设。鉴于水利部已将工程开工时间前移，为了加快建设进度、提高建设效率、缩短建设周期，将水利建设项目工程总承包的发包确定在项目可行性研究报告、环境影响评价文件等批准后即可开始进行。
2．发包范围。“工程总承包可以实行整体总承包，也可以对其中若干阶段的工程、单项工程或者专业工程实行总承包。工程征（占）地、拆迁、移民搬迁安置、工程监理、第三方质量检测等不列入工程总承包范围。”水利工程设计工作一般包括工程勘察和工程设计（含科学研究试验）两部分，水利工程施工工作一般包括建筑及安装工程施工、设备采购和专项工程施工等。其费用内容一般包括总承包管理费、勘察设计费、施工费三项费用，项目法人实行工程总承包，原则上只能根据实际情况，将属于设计、施工的内容实行整体总承包，也可以对其中若干阶段的工程、单项工程或专业工程实行总承包。工程征（占）地、拆迁、移民搬迁安置、工程监理、第三方质量检测等属于地方人民政府及相关部门、项目法人的职能工作，应由相应部门及项目法人承担，特别是工程征地、拆迁、移民搬迁安置等工作属于地方人民政府及相关职能部门的工作，只能依靠地方人民政府牵头组织实施，因此，对工程总承包的项目范围界定为：“工程总承包可以实行整体总承包，也可以对其中若干阶段的工程、单项工程或者专业工程实行总承包。工程征（占）地、拆迁、移民搬迁安置、工程监理、第三方质量检测等不列入工程总承包范围。”
（五）关于工程总承包的发包
“（八）工程总承包应当依法采用公开招标或者经批准的其他方式选择工程总承包单位。”
《招标投标法》第十条规定，工程招标分为公开招标和邀请招标；第六十六条规定，涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标的项目，按照国家有关规定可以不进行招标。《招标投标法实施条例》第八条规定，国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目应当公开招标，但有下列情形之一的，可以邀请招标：一是技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择，二是采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大；第九条规定，除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：
1．需要采用不可替代的专利或者专有技术；
2．采购人依法能够自行建设、生产或者提供；
3．已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；
4．需要向原中标人采购工程、贷物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求；
5．国家规定的其他特殊情形。
水利工程项目，特别是实行工程总承包的项目，投资规模一般都超过《必须招标的工程项目规定》的工程建设项目招标范围和规模标准规定，因此，水利工程总承包项目应当公开招标。
（六）关于工程总承包单位的资质条件
“（十一）工程总承包单位应当同时具备与工程规模相适应的勘察设计和施工资质，或者由具备相应资质的勘察设计和施工资质组成联合体，具有相应的财务、风险承担能力，同时具有相应的组织机构、项目管理体系、项目管理专业人员。”
建筑业企业资质申报和工程设计资质申报在人员构成、工程业绩、技术装备等有不同的要求。在2015年之前，我国的资质管理将勘察、设计、监理、施工分门别类分别授予资质，并没有一个适合EPC工程总承包的资质类别。2015年，住房城乡建设部《关于印发建筑业企业资质管理规定和资质标准实施意见的通知》（建市〔2015〕20号），允许已取得工程设计综合资质、行业甲级资质，但未取得建筑业企业资质的企业，可以直接申请相应类别施工总承包一级资质，其它工程设计企业申请建筑业企业资质按照首次申请的要求办理。2016年，住房城乡建设部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号），对工程总承包企业的基本条件作了新规定，要求工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质。
鉴于现阶段同时具备设计和施工资质的企业不多，如要求同时具备两种资质，可能导致竞争不充分，所以允许设计和施工单独资质的企业组成联合体进行承包，项目法人可以根据工程的实际情况和复杂程度，在招标文件中明确。
“（十一）第三段，工程总承包单位不得是工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位，也不得是与上述单位有利害关系的关联单位。同时，也不得与第三方质量检测单位有隶属关系或者其他利害关系。”根据《招标投标法实施条例》第三十四条规定，与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标。单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标。
国家发展改革委等九部委《标准设计施工总承包招标文件》（2012年版）1.4.3规定，投标人不得存在一列情形之一：
1．为招标人不具有独立法人资格的附属机构（单位）；
2．为招标项目前期工作提供咨询服务的；
3．为本招标项目的监理人；
4．为本招标项目的代建人；
5．为本招标项目提供招标代理服务的；
……
另外，为了保证第三质量检测单位检测的公正和公平，依据《建设工程质量检测管理办法》（建设部令第141号）第十六条“检测机构不得与行政机关，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及所检测工程项目相关的设计单位、施工单位、监理单位有隶属关系或者其他利害关系。”的规定，明确总承包单位也不得与第三方质量检测单位有隶属关系或者其他利害关系。
“招标人公开项目可行性研究报告或初步设计报告（或者实施方案）后，则承担该项目可行性研究报告或者初步设计报告（或者实施方案）编制的单位可以参加该项目的投标。”本款设置主要基于两方面考虑：一是《招标投标法实施条例》第三十三条规定，投标人参加依法必须进行招标的项目的投标，不受地区或者部门的限制，任何单位和个人不得非法干涉。承担行性研究报告或初步设计报告（或实施方案）编制的单位，作为潜在投标人有参加依法必须进行招标项目的投标权利。二是承担项目前期工作的设计单位，掌握了大量工程前期勘察、设计的信息，对工程的复杂程度和难度有深入的了解，如果在项目进行总承包招标前不公开可研或者初步设计报告，会造成投标人掌握的信息不对称，影响公平竞争。所以对承担项目可行性研究报告或初步设计报告（或实施方案）编制的单位参与该项目的工程总承包投标设置了前提条件，要求招标人必须公开拟进行工程总承包项目的前期工作成果。
（七）关于工程总承包单位的分包
“（十九）对于依法承揽的工程总承包项目，工程总承包单位可以在其资质证书许可范围内自行实施工程项目的勘测设计、设备采购和施工，也可以根据合同约定或者经项目法人单位同意，将工程总承包合同中非主体部分的设计和非主体结构的施工业务分包给具有相应资质、能力的单位。不得将工程总承包项目转包和违法分包。
工程总承包项目的工程主体部分设计和主体结构施工不得分包。”
《建筑法》第二十九条规定，建筑工程总承包单位可以将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位；但是，除总承包合同中约定的分包外，必须经建设单位认可。施工总承包的，建筑工程主体结构的施工必须由总承包单位自行完成。……禁止总承包单位将工程分包给不具备相应资质条件的单位。
《建设工程勘察设计管理条例》第十九条：除建设工程主体部分的勘察、设计外，经发包方书面同意，承包方可以将建设工程其他部分的勘察、设计再分包给其他具有相应资质等级的建设工程勘察、设计单位。住房城乡建设部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号），第（十）点：工程总承包企业应当加强对分包的管理，不得将工程总承包项目转包，也不得将工程总承包项目中设计和施工业务一并或者分别分包给其他单位。工程总承包企业自行实施设计的，不得将工程总承包项目工程主体部分的设计业务分包给其他单位。
基于以上相关法律法规的要求，禁止将工程总承包项目转包和违法分包。不得将工程主体部分的设计和主体工程施工业务分包。
（八）关于工程暂估价的招标
“（二十）工程总承包的分包，应当符合国家现行法律法规和相关政策的规定。以暂估价形式包含在总承包范围内的工程、货物、服务分包时，属于依法必须招标的项目范围且达到国家规定应当招标规模标准的，应当依法招标。暂估价的招标可以由项目法人或者工程总承包单位单独招标，也可以由项目法人和工程总承包单位联合招标，具体由项目法人在工程总承包招标文件中明确。”
《招标投资法实施条例》第二十九条规定，招标人可以依法对工程以及与工程建设有关的货物、服务全部或者部分实行总承包招标。以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法进行招标。
工程暂估价项目的招标，《标准施工招标文件》（国家发展改革委等九部委56号令）和《工程建设项目货物招标投标办法》（国家发展改革委等七部委27号令）均有相应的说明。实践中相对成熟的做法主要有三种：一是总承包发包人（也即总承包招标人）和总承包人共同招标。二是总承包发包人招标，给予总承包人参与权和知情权。三是总承包人招标，给予总承包发包人参与权和决策权。因此，我们也三种方式一并列出，具体选择哪种方式由项目法人（总承包招标人）在工程总承包招标文件中明确。
